5.12 Verkehr
Straßenverkehrsgesetz
Das Bundesministerium für Verkehr hat einen Entwurf einer Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze vorgelegt, der noch 1996 vom Bundestag verabschiedet werden soll. Der Gesetzentwurf wird allerdings den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes, nach denen die Datenverarbeitungsbefugnisse normenklar und für den Bürger erkennbar geregelt werden müssen, an vielen Stellen nicht gerecht.
Der Entwurf enthält zahlreiche Bestimmungen über die verschiedensten Register, während die Aktenführung der örtlichen Fahrerlaubnisbehörden weiterhin ungeregelt bleibt, obwohl gerade hier für klare Regelungen ein dringendes Bedürfnis besteht. Die Verarbeitung personenbezogener Daten in Akten macht in der Praxis immer noch einen nicht unerheblichen Teil der Datenverarbeitung aus. Neben fehlenden datenschutzrechtlichen Regelungen, beispielsweise für ein Verwertungsverbot von im Verkehrszentralregister (VZR) getilgten Daten enthält der Gesetzentwurf sogar Verschlechterungen bereits bestehender Vorschriften. So sollen Regelungen, die bisher einen abschließenden normenklaren Katalog enthalten haben, durch Regelungen ersetzt werden, die einen geringeren Bestimmtheitsgrad haben.
Der Entwurf ist darüber hinaus an vielen Stellen unsystematisch und enthält zahlreiche unbestimmte Datenverarbeitungsregelungen. Es bleibt zu hoffen, daß die Länder sich im Bundesrat für eine Überarbeitung der datenschutzrechtlichen Vorschriften einsetzen werden. Bedauerlich ist deshalb, daß die Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe ihre Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf so frühzeitig abgegeben hat, daß unsere Empfehlungen keine Berücksichtigung mehr finden konnten. Die Senatsverwaltung hat in ihrer Stellungnahme datenschutzrechtliche Gesichtspunkte leider auch nicht angesprochen, sondern vielmehr die Schaffung neuer Eingriffsbefugnisse im Fahrerlaubnisbereich angeregt, die von uns nicht für erforderlich gehalten werden.
Führerschein und Datenschutz: ein altes Dilemma
Aus der Verkehrsverwaltung ist in den vergangenen Jahren wenig berichtet worden. Das darf aber nicht zu dem Fehlschluß führen, daß in diesem Bereich keine Datenschutzfragen auftreten. Insbesondere bei der Führerscheinstelle, ergeben sich immer wieder Rechtsfragen zur Zulässigkeit verschiedener Verarbeitungsschritte. So hat uns seit Anfang an das Problem beschäftigt, ob weit zurückliegende Daten noch verwertet werden dürfen.
Ermittlungen bei der Eignungsprüfung
Nach § 2 Abs. 1 Straßenverkehrsgesetz (StVG) ist die Fahrerlaubnis zu erteilen, wenn nicht Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, daß der Antragsteller zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist. Zur Erforschung dieser Tatsachen normiert § 9 Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO) einen allgemeinen Ermittlungsauftrag. Die Führerscheinstelle erhält die Befugnis zu ermitteln, ob Bedenken gegen die Eignung des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen vorliegen.
Welche konkreten Ermittlungen zur Erfüllung des Auftrags unternommen werden dürfen, ist in speziellen Befugnisnormen geregelt. So schreiben §§ 9 a und b StVZO den Nachweis des Sehvermögens vor, § 8 Abs. 3 StVZO berechtigt die Verwaltungsbehörde, ein Führungszeugnis über den Antragsteller zu verlangen, während § 13 c StVZO i.V.m. § 30 Abs. 1 Nr. 2 StVG die Befugnis enthält, beim Kraftfahrt-Bundesamt (Verkehrszentralregister) anzufragen, ob Nachteiliges über den Antragsteller bekannt ist. Auch darf die Behörde, wenn ihr Tatsachen bekannt werden, die Bedenken gegen die Eignung des Bewerbers begründen, die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens fordern (§ 12 Abs. 1 StVZO).
Darüber hinausgehende Befugnisse zu Ermittlungen bzw. Datenerhebungen (z.B. Anfragen bei der Polizei oder bei der Staatsanwaltschaft oder Heranziehung von Erkenntnissen aus Ermittlungs- bzw. Strafakten) sind in der StVZO nicht geregelt. Allerdings hat laut § 9 StVZO die Verwaltungsbehörde auch zu ermitteln, ob Bedenken gegen die Eignung des Antragstellers vorliegen, weil eine Neigung zum Trunk, zum Rauschgift oder zu Ausschreitungen besteht. Ob eine solche Neigung vorhanden ist, kann das LEA jedoch nicht aufgrund der in der StVZO konkret genannten Ermittlungs- (Datenerhebungs-) befugnisse feststellen. Der Verordnungsgeber hat also offenbar weitergehende Ermittlungsbefugnisse im Einzelfall für zulässig erachtet, ohne jedoch eine entsprechende Ermittlungsbefugnis zu normieren.
Soweit es um die Anforderung von Auskünften bzw. Akten durch das LEA bei dem Polizeipräsidenten in Berlin bzw. der Staatsanwaltschaft und den Gerichten geht, wäre aber eine solche konkrete, d.h. den Eingriffstatbestand und die -ermächtigung regelnde Befugnisnorm wegen der Schwere des Eingriffs erforderlich. Einvernehmlich mit der Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe halten wir es für notwendig, die Straßenverkehrszulassungsordnung um spezielle Datenerhebungsvorschriften zu ergänzen.
Bis dahin kann nur auf die allgemeinen Vorschriften des § 18 ASOG zurückgegriffen werden. Dabei ist jedoch zu beachten, daß gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ASOG die Datenerhebungen bzw. -ermittlungen grundsätzlich offen und nicht "hinter dem Rücken" des Betroffenen durchzuführen sind. Auch sind Datenerhebungen nur insoweit zulässig, als sie zur Aufgabenerfüllung i.S.d. § 9 StVZO erforderlich sind. Hieraus ergibt sich, daß die regelmäßige Datenerhebung durch die Führerscheinstelle nicht zulässig ist.
Weitere Ermittlungen, die über die in der StVZO genannten hinausgehen, sind nur dann erforderlich, wenn im Einzelfall Anlaß zu der Annahme besteht, es könnten Eignungsmängel vorhanden sein, die sich aus den sonstigen Unterlagen nicht ergeben oder die aufgrund dieser Unterlagen nicht oder nicht ausreichend beurteilt werden können. In diesem Rahmen ist es jedenfalls nicht erforderlich, daß die Führerscheinstelle die komplette Ermittlungs-/Strafakte anfordert und einsieht, zumal diese Akten auch Daten Dritter (z.B. des Opfers, des Anzeigeerstatters, von Zeugen und Mitverurteilten) enthalten.
Dem während der Ermittlungen durch das LEA zu beachtenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Mittel würde es entsprechen, die Ersuchen zunächst auf Auskünfte bzw. auf das Anfordern von kopierten Aktenauszügen zu beschränken. Dabei hat die übermittelnde Stelle darauf zu achten, daß die Daten Dritter auf den Kopien nicht zu erkennen sind.
Soweit sich Auskunfts- und Aktenübersendungsersuchen des Landeseinwohneramtes auf bestimmte Sachverhalte oder Informationen beschränkten, wurde ihnen von der Staatsanwaltschaft und den Strafgerichten auch nur insoweit entsprochen.
Bei uneingeschränkten Auskunftsersuchen wurden - jedenfalls soweit es die Staatsanwaltschaft betrifft - regelmäßig die kompletten Akten übersandt. Das geschah deshalb, weil die Staatsanwaltschaft sich nicht in der Lage sieht, die Überprüfung der Erforderlichkeit im Einzelfall schon aufgrund mangelnder Kenntnis von dem konkreten Anlaß der Anfrage durchzuführen. Eine auch von der Senatsverwaltung für Justiz begrüßte Beschränkung der Auskünfte aus Strafakten auf den für die Aufgabenerfüllung der Fahrerlaubnisbehörde erforderlichen Umfang setzt daher grundsätzlich ein beschränktes und präzisiertes Auskunftsersuchen des Landeseinwohneramtes voraus.
Aber auch pauschale Anfragen des Landeseinwohneramtes berechtigen nicht zur Übermittlung der kompletten Akte. Nach § 21 Abs. 5 AGGVG dürfen Verwaltungsbehörden Einsicht sowie Auskünfte aus Akten und Dateien der Staatsanwaltschaft nur erhalten, soweit dies zur Erfüllung der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben erforderlich ist. Die Staatsanwaltschaft hat diese Übermittlungsvoraussetzungen zu prüfen, d.h., vor der Weitergabe der Daten ist im Einzelfall festzustellen, ob und ggf. welche Informationen für die Aufgabenerfüllung des Landeseinwohneramtes in bezug auf den Betroffenen erforderlich sind. Nur die Staatsanwaltschaft kann diese Prüfung vornehmen, da nur ihr der Inhalt der Akten bekannt ist. Dies kann in Einzelfällen auch bedeuten, daß vor der Auskunftserteilung - insbesondere bei nicht auf eine bestimmte Fragestellung eingeschränkten Anfragen - beim Landeseinwohneramt nachgefragt werden muß.
Eine im Einzelfall erforderliche Anfrage bei der Polizei ist nur hinsichtlich der laufenden Ermittlungsverfahren zulässig. Die Übersendung kompletter ISVB-Auszüge - also mit bereits abgeschlossenen Ermittlungsverfahren und Hinweisen auf andere Vorgänge - ist nicht erforderlich. Sollte eine Rückmeldung durch die Staatsanwaltschaft nicht erfolgt sein, hat die Polizei zuvor zu klären, welche im ISVB gespeicherten Ermittlungsverfahren abgeschlossen sind.
Die Führerscheinstelle darf nicht bei öffentlichen Stellen aller Art anfragen, um Eignungsmängel nach § 9 StVZO aufzudecken. Vielmehr sind bei der erforderlichen restriktiven Auslegung dieser konkretisierungsbedürftigen Vorschrift über die in der StVZO genannten Ermittlungsmaßnahmen hinaus nur solche Anfragen zulässig, die sich an das Strafgericht bzw. an die den strafrechtlich relevanten Sachverhalt ermittelnden Stellen richten, also an den Polizeipräsidenten in Berlin und die Staatsanwaltschaft. Das entspricht auch dem Regelungsgehalt des § 4 StVG, der im Entziehungsverfahren die Befugnis der Verwaltungsbehörde zu Anfragen bei den Ermittlungsbehörden und dem Strafgericht voraussetzt, um widersprüchliche Entscheidungen unterschiedlicher staatlicher Stellen zu vermeiden.
Beim Antrag auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis hatte ein Bürger, der unter Bewährungsaufsicht steht, auch auf mehrfaches Nachfragen dem Landeseinwohneramt nicht die Gründe des Entzuges seiner Fahrerlaubnis durch die Volkspolizei genannt. Wegen der Vielzahl der Vorstrafen, die dem Führungszeugnis zu entnehmen waren, ist sein Bewährungshelfer gebeten worden, über den Verlauf der Bewährung zu berichten, um ggf. günstige Aussagen zur Verhaltensänderung und Rückfallwahrscheinlichkeit in die Eignungsbeurteilung einbeziehen zu können. Trotz einer günstigen und die Fahrerlaubnis befürwortenden Beurteilung des Bewährungshelfers hat das Landeseinwohneramt den Antrag auf Neuerteilung abgelehnt und anheimgestellt, den Antrag nach Ablauf der Bewährungszeit zu wiederholen.
Bis vor wenigen Jahren hat das Landeseinwohneramt regelmäßig bei den Bewährungshelfern eine Stellungnahme eingeholt. Nachdem die Richtlinien, die dies vorsahen, außer Kraft getreten sind, wurde diese Praxis weitgehend eingestellt. Wegen der Besonderheit des Falles sah sich das Landeseinwohneramt ausnahmsweise veranlaßt, an den Bewährungshelfer heranzutreten.
Die Anfrage war nicht mehr von § 9 StVZO gedeckt. Wegen der Zielsetzung des Bewährungshelfers sind seine Berichte vorrangig unter dem Gesichtspunkt der Resozialisierung abgefaßt und enthalten, wie das LEA selbst einräumt, nie Aussagen zur Rückfallwahrscheinlichkeit, die allein für die Fahreignungsbeurteilung nach dem Verkehrsrecht bedeutsam sind. Diese Datenerhebung ist somit nicht erforderlich, was auch der übersandte Bericht eindrucksvoll belegt hat. Er enthielt eine Fülle höchstpersönlicher Informationen aus dem Leben des Petenten, die für die Fahrerlaubnisbehörde unerheblich sind. Künftig werden deshalb keine Berichte von Bewährungshelfern mehr eingeholt werden.
Polizei informiert Führerscheinstelle
Die Polizei teilt der Führerscheinstelle sofort telefonisch und später - regelmäßig nach ca. zwei Wochen - auch schriftlich mit, wessen Führerschein sie beschlagnahmt oder sichergestellt hat, um zu verhindern, daß dem Betroffenen ein Ersatzführerschein ausgestellt wird, wenn dieser einen solchen beantragt.
Mitgeteilt werden alle formlosen Sicherstellungen, bei denen der Betroffene den Führerschein freiwillig herausgibt, sowie Beschlagnahmen, die im Zusammenhang mit Führerscheinmaßnahmen wegen Alkohol oder auch Drogen stehen. Außerdem werden von der Polizei Meldungen in den Fällen gemacht, in denen der Betroffene keinen Führerschein bei sich hatte, der hätte beschlagnahmt oder sichergestellt werden können.
Aufgrund des Anrufes der Polizei wird formularmäßig eine Vorabmeldung ausgefüllt und zur Führerscheinakte genommen und eine Eintragung auf der Führerscheinkarteikarte vorgenommen.
Die Rückmeldung über die Aufhebung einer Beschlagnahme oder Beendigung der Sicherstellung erfolgt durch das Gericht oder ggf. durch die Staatsanwaltschaft. Eine Löschung der gespeicherten Daten erfolgt nur in den Fällen, in denen die Beschlagnahme aufgehoben, d.h. der Führerschein auch zurückgegeben wird.
Nach § 44 Abs. 2 Nr. 3 ASOG ist eine Übermittlung durch die Polizei zulässig, soweit es zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl erforderlich ist. Dies ist bei Beschlagnahmen von Führerscheinen im Zusammenhang mit Trunkenheitsfahrten oder anderen die Allgemeinheit gefährdenden Verkehrsverstößen der Fall angesichts der hohen Zahl von Versuchen, trotz Beschlagnahme einen Ersatzführerschein zu beantragen. Die Beantragung eines Ersatzführerscheines ist insbesondere deshalb möglich, weil nicht jede Beschlagnahme durch die Polizei später noch einmal gerichtlich überprüft wird und die Führerscheinstelle in vielen Fällen überhaupt keine Mitteilung von der Beschlagnahme erhalten würde, wenn die Polizei diese nicht meldete. In den Fällen, in denen ein gerichtlicher Beschluß nach § 111 a StPO ergeht, wird dieser oftmals erst Wochen später mitgeteilt, so daß eine große Zeitspanne besteht, innerhalb der ein Ersatzführerschein beantragt werden kann. Die Gefahr besteht auch deshalb, weil ein Ersatzführerschein durch die Online-Abfrage beim Kraftfahrtbundesamt noch am Tag der Beantragung ausgestellt werden kann.
Dies gilt auch für Übermittlungen an die Führerscheinstelle bei freiwilligen Herausgaben von Führerscheinen. Die Gefahr, daß ein Ersatzführerschein beantragt wird, besteht nicht nur dann, wenn der Führerschein beschlagnahmt worden ist, sondern auch, wenn er freiwillig herausgegeben wurde, vielleicht um die Beschlagnahme zu verhindern. Die Gefährdung des Gemeinwohls durch Verstöße ist in der Regel gleich groß bei Beschlagnahme oder Sicherstellung. Deshalb muß die Übermittlungsbefugnis auch für Sicherstellungen, d.h. freiwillige Herausgaben des Führerscheins gelten.
Eine Speicherung dieser Informationen darf nach § 42 Abs. 1 ASOG nur solange erfolgen, wie es zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Sie sind unverzüglich nach Mitteilung durch die Staatsanwaltschaft oder das Gericht über die Aufhebung/Nichtaufrechterhaltung der Beschlagnahme/Sicherstellung zu löschen.
Die Löschung in der Führerscheinakte erfolgt dadurch, daß der Vermerk über die Mitteilung der Polizei aus der Akte genommen wird. Die Form der Löschung auf den Karteikarten ist unzureichend. Die Eintragungen werden mit einem schwarzen, breitschreibenden Faserstift durchgestrichen, oder Bleistifteintragungen werden ausradiert. In beiden Fällen bleibt die Schrift lesbar.
In den sehr seltenen Fällen der Rückgabe ist eine neue - bereinigte - Karteikarte anzulegen und die alte, mit den Eintragungen versehene zu vernichten.
Gegen einen Bürger ist Strafanzeige wegen Verstoßes gegen das Betäubungsmittelgesetz erstattet worden, weil der Verdacht des Haschisch-Konsums, Marihuana-Anbaus, -Konsums, -Handels und der Herstellung von Amphetaminen bestand. Die Polizei hat hierüber die Führerscheinstelle informiert.
Weil bei dem Inhaber einer Fahrerlaubnis der Konsum von Betäubungsmitteln eignungsausschließend ist, zumindest aber zu erheblichen Bedenken Anlaß gibt, hat das Landeseinwohneramt nach Abschluß des anhängigen Strafverfahrens das rechtskräftige Urteil angefordert und nach der Auswertung die Beibringung des Gutachtens eines Facharztes für Neurologie angeordnet.
Die Datenübermittlung durch die Polizei hält die Führerscheinstelle im Rahmen des § 44 ASOG für zulässig und verweist auf eine entsprechende Geschäftsanweisung der Polizei. Darüber hinaus vertritt sie die Auffassung, daß es bei der Verwertung der Informationen über Haschischkonsum auf die Rechtmäßigkeit der Übermittlung nicht mehr ankomme, wenn sie nur schlüssig sind bzw. Gefahren aufzeigen, die die Führerscheinstelle abwehren muß.
Das LEA hat die Fahrerlaubnis zu entziehen, wenn sich jemand als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist [162]. Ungeeignet ist, wer unter erheblicher Wirkung geistiger Getränke oder anderer berauschender Mittel am Verkehr teilgenommen oder sonst gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze erheblich verstoßen hat. Liegen die zum Fahrerlaubnisentzug zwingenden Voraussetzungen nicht vor, sondern bestehen lediglich Zweifel an der Eignung, kann die Führerscheinstelle zur Vorbereitung der Entscheidung über die Entziehung oder Einschränkung der Fahrerlaubnis oder der Anordnung von Auflagen die Beibringung von Gutachten anordnen [163].
Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu entschieden [164], daß die sehr eingehende medizinisch-psychologische Untersuchung einen erheblichen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht darstellt, der nur dann gerechtfertigt ist, wenn die Anforderung eines Gutachtens sich auf solche Mängel bezieht, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die Besorgnis begründen, daß der Betroffene sich als Führer eines Kraftfahrzeuges nicht verkehrsgerecht und umsichtig verhalten wird. Nicht bereits jeder Umstand, der auf die entfernt liegende Möglichkeit eines Eignungsmangels hindeutet, ist ein hinreichender Grund für die Anforderung eines derartigen Gutachtens. Der Entscheidung über die Anforderung müssen tatsächliche Feststellungen zugrundegelegt werden, die einen Eignungsmangel als naheliegend erscheinen lassen. Bei dem einmaligen Genuß von Cannabis ist dies nicht der Fall.
Trifft die Polizei Feststellungen über Fahrten oder gar die Verursachung eines Verkehrsunfalles unter erheblichem Drogeneinfluß, kann sie Informationen an das LEA - Referat Fahrerlaubnisse, Personenbeförderung - übermitteln, damit dieses Maßnahmen gemäß § 15 b StVZO einleiten kann. Die Übermittlung ist für die Aufgabenerfüllung der Führerscheinstelle erforderlich und nach § 44 Abs. 1 ASOG zulässig.
Trifft die Polizei Feststellungen, wonach der Betroffene lediglich im Besitz von Cannabis ist oder nur von einem einmaligen Gebrauch der Droge auszugehen ist, sind diese Daten - nach den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätzen - für die Aufgabenerfüllung der Führerscheinstelle nicht erforderlich, da allein dieser Umstand keine Zweifel an der Eignung zum Führen eines Kraftfahrzeuges i.S.d. § 15 b StVZO begründet. Eine Datenübermittlung durch die Polizei an das LEA kann nicht auf § 44 Abs. 1 ASOG gestützt werden.
Auch bei regelmäßigem Haschisch-Konsum ist nicht zwangsläufig von Zweifeln an der Eignung, ein Kraftfahrzeug führen zu können, auszugehen. Das Bundesverfassungsgericht brachte hierzu in seiner Entscheidung zum Ausdruck, daß die Ausführungen des Gutachtens "Krankheit und Kraftverkehr" zu diesem Punkt überprüfungsbedürftig sind. Diese wissenschaftliche Frage muß schnellstmöglich geklärt werden. Sollten die bisherigen Erkenntnisse nicht aufrechterhalten werden, müßte auch in diesen Fällen eine Übermittlung von Daten unterbleiben.
Sofern in einem Strafverfahren Tatsachen bekanntwerden, die die Annahme rechtfertigen, daß ein Inhaber einer Fahrerlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen ungeeignet ist, so sind diese von dem Gericht oder der Staatsanwaltschaft mitzuteilen [165]. Eine Vorabmeldung der Polizei im Rahmen des § 44 ASOG vor Abgabe des Vorganges an die Staatsanwaltschaft ist nicht erforderlich, zumal - wie der vorliegende Fall belegt - ohnehin die Entscheidung des Gerichtes abgewartet wird, bevor Maßnahmen i.S.d. § 15 b StVZO getroffen werden. Zudem liegen regelmäßig erst im Laufe des Strafverfahrens gesicherte Erkenntnisse vor, die eine Entscheidung darüber zulassen, ob die Prüfung fahrerlaubnisrechtlicher Maßnahmen erforderlich ist. Die Geschäftsanweisung des Polizeipräsidenten ist zu ändern.
Medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle
Eine Medizinisch-Psychologische Untersuchungsstelle hat uns um Stellungnahme gebeten, welche Informationen sie der Führerscheinstelle bei der Rückgabe der Akten geben darf. Weil die Gutachten dem Betroffenen direkt übergeben werden, vertreten zwei Verkehrsministerien anderer Länder die Auffassung, daß aufgrund der Mitwirkungspflicht des Betroffenen die Verwaltungsbehörde einen Anspruch darauf hat zu erfahren, ob und aus welchen Gründen die Untersuchung stattgefunden hat oder nicht. Dies sei für das weitere Verwaltungsverfahren und für die von der Verwaltung zu treffenden Entscheidungen maßgeblich.
Die Verwaltungsbehörde kann nach §§ 12 Abs. 1, 15 b Abs. 2, 15 c StVZO die Beibringung von Gutachten fordern, wenn Tatsachen bekanntwerden, die Bedenken gegen die Eignung des Betroffenen begründen. Zur Erstellung des Gutachtens werden mit Zustimmung des Betroffenen die für die Begutachtung erforderlichen Verwaltungsvorgänge dem Gutachter übersandt. Nach Beendigung der Untersuchung oder wenn keine Untersuchung erfolgt ist, werden die Vorgänge von der Untersuchungsstelle an die Verwaltungsbehörde zurückgesandt.
Die Weigerung des Betroffenen, ein Gutachten erstellen zu lassen, bzw. die Verweigerung der Zustimmung zur Übersendung der für die Begutachtung erforderlichen Verwaltungsvorgänge oder nicht fristgerecht eingereichte Gutachten können dazu führen, daß die Verwaltungsbehörde die Nichteignung als erwiesen ansieht.
§ 12 Abs. 1 StVZO regelt abschließend, daß die Verwaltungsbehörde von dem Betroffenen die Beibringung eines Gutachtens fordern kann. Weitergehende Erhebungsbefugnisse, die die Verwaltungsbehörde ermächtigen würde, Anfragen beim Gutachter - auch über die Tatsache der Begutachtung - zu stellen, bestehen nicht. Wenn die Verwaltungsbehörde bei ihrer Entscheidung den Grund der Nicht- oder nicht rechtzeitigen Vorlage des Gutachtens wissen will, muß sie dies bei dem Betroffenen selbst erfragen. Der Betroffene könnte sogar mehrere Gutachten in Auftrag geben und das für ihn günstigste auswählen. Es steht ihm frei, das Gutachten an die Verwaltungsbehörde weiterzuleiten oder nicht.
Zudem unterliegt der Gutachter der Schweigepflicht nach § 203 StGB. Er ist nur seinem Auftraggeber gegenüber auskunftsberechtigt. Die Schweigepflicht bezieht sich nicht nur auf den Inhalt des Gutachtens, sondern auch auf die Tatsache, daß eine Begutachtung erfolgt ist. Die Mitteilung der Untersuchungsstelle, ob eine Untersuchung stattgefunden hat, darf nur nach ausdrücklicher Einwilligung des Betroffenen erfolgen. Das Landeseinwohneramt erfragt bei der von ihr benannten Untersuchungsstelle nicht mehr, ob eine Untersuchung stattgefunden hat.
Auskunftsrechte unbekannt?
Die Führerscheinstelle hat einem Bürger, der eine schriftliche Bestätigung für den Besitz seiner Fahrerlaubnis von Herbst 1967 bis Juni 1990 haben wollte, mitgeteilt, daß zwar dort sämtliche Unterlagen vorlägen, die begehrte Bescheinigung stehe ihm allerdings nicht zu und deshalb bekomme er sie auch nicht.
Uns gegenüber hat das Landeseinwohneramt zunächst erklärt, daß diese Bestätigungen häufig dazu verwendet werden, bei den Versicherungen günstigere Konditionen hinsichtlich der Haftpflichtversicherung durch den Nachweis von Fahrpraxis zu erzielen, was man nicht unterstützen wolle. Später wurde erklärt, daß die ursprüngliche Fahrerlaubnis und damit das Recht und ehemalige Besitzstände erloschen seien. Inzwischen habe der Betroffene einen neuen Führerschein erhalten, und die Führerscheinstelle würde aufgrund eines neuen Antrages Auskunft aus der nach § 10 Abs. 2 Satz 2 StVZO über die ausgehändigten Führerscheine zu führenden Kartei über die gegenwärtige Fahrerlaubnis geben.
Hier geht es allerdings nicht um eine Karteikartenabschrift über die aktuelle Fahrerlaubnis, sondern vielmehr um die Bestätigung der Tatsache, daß der Betroffene in einem zurückliegenden Zeitraum bereits Inhaber einer Fahrerlaubnis war. Nach § 50 ASOG haben die Ordnungsbehörden dem Betroffenen gebührenfrei Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten zu erteilen.
In der zu erteilenden Auskunft sind dem Betroffenen die gespeicherten Daten - und nicht beispielsweise die Tatsache, daß eine Karteikarte in der Akte enthalten ist - mitzuteilen. In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, zu welchem Zweck der Betroffene die Auskunft begehrt oder in welchem Zusammenhang er sie später verwenden will.
Das alles hat die Führerscheinstelle wohl nicht überzeugt, so daß erst die Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe, das Landeseinwohneramt bitten mußte, künftig die gewünschten Auskünfte zu erteilen.
Ein Bürger, der einen Antrag auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis gestellt hatte, wollte bei der Führerscheinstelle Akteneinsicht nehmen. Das ist zunächst - unter Hinweis auf das laufende Verwaltungsverfahren - abgelehnt worden.
Nachdem das Verfahren abgeschlossen war, hatte er erneut einen Antrag auf Akteneinsicht gestellt. Diesmal ist ihm die Einsichtnahme mit dem Hinweis darauf verweigert worden, es handele sich hier um ein abgeschlossenes Verfahren, weshalb eine Akteneinsicht nicht mehr möglich sei.
Im laufenden Verfahren hatte der beauftragte Rechtsanwalt keine Vertretungsvollmacht vorgelegt. Die Verweigerung der Akteneinsicht war daher insoweit korrekt.
Im übrigen vertrat das LEA die Auffassung, der Grundsatz des § 29 VwVfG, wonach Akteneinsicht nur in laufenden Verfahren zu gewähren ist, müsse auch in spezialgesetzlichen Vorschriften Anwendung finden, soweit dort nicht ausdrücklich etwas anderes geregelt ist. Zwar stelle § 50 ASOG eine spezialgesetzliche Regelung gegenüber § 29 VwVfG dar, jedoch ergebe sich aus Abs. 6 kein grundsätzlicher Anspruch auf Akteneinsicht, sondern lediglich die Ermächtigung der Behörde zur Akteneinsichtsgewährung. Aus § 50 Abs. 6 ASOG könne kein weitergehendes Recht als aus § 29 VwVfG hergeleitet werden. Im Ergebnis komme eine Akteneinsicht nach Abschluß des Verfahrens nicht in Betracht. Auf Antrag des Betroffenen werde lediglich Auskunft über die in den vorhandenen Unterlagen gespeicherten Daten erteilt.
Das Verfahren, grundsätzlich keine Akteneinsicht nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens zu gewähren, haben wir beanstandet [166].
Gemäß § 29 Abs. 1 VwVfG hat die Behörde den Beteiligten Akteneinsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist.
Unabhängig von diesem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht besteht der datenschutzrechtliche Anspruch des Betroffenen auf Auskunft und Akteneinsicht nach § 50 ASOG. Dieser Anspruch ergibt sich unmittelbar aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Das Bundesverfassungsgericht hat das Auskunftsrecht als wesentliche datenschutzrechtliche Schutzvorkehrung ausdrücklich hervorgehoben [167]. Der Gesetzgeber ist dieser Forderung durch § 50 ASOG nachgekommen. Eine Einschränkung der Anwendbarkeit des § 50 ASOG für Ordnungsbehörden besteht nach dem eindeutigen Wortlaut und Sinn und Zweck dieser Regelung nicht.
Die zuständige Ordnungsbehörde hat nach § 50 Abs. 6 ASOG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob anstelle einer Auskunftserteilung über die zu seiner Person gespeicherten Daten Akteneinsicht zu gewähren ist. Für die pflichtgemäße Ermessensausübung sind für jeden Einzelfall die Belange der betroffenen Person und die öffentlichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Entsprechend der Bedeutung des informationellen Selbstbestimmungsrechtes und des daraus folgenden Akteneinsichtsrechtes ist dabei im Zweifel zugunsten der Akteneinsicht zu entscheiden. Nach der Begründung des Referentenentwurfes zum ASOG wurde die Ermessensregelung in § 50 Abs. 6 ASOG nur deshalb vorgesehen, um der Besonderheit, daß die Erfüllung ordnungsbehördlicher und/oder polizeilicher Aufgaben durch ein vorzeitiges Bekanntwerden behördlicher Maßnahmen unterlaufen werden könnte, Rechnung zu tragen.
Das bedeutet, daß in den Fällen, in denen keine derartigen Befürchtungen bestehen, regelmäßig Akteneinsicht zu gewähren ist. Dies liegt insbesondere bei abgeschlossenen Verwaltungsverfahren nahe.
Das Landeseinwohneramt hat nicht erklärt, aus welchen Gründen die Interessen des Betroffenen bei den Abwägungen im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens hinter den öffentlichen Interessen zurückstehen müßten.
Auch hier mußte erst die Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe das Landeseinwohneramt bitten, dem Petenten Akteneinsicht zu gewähren. Ungeachtet der Rechtsfrage hält sie insbesondere den Aufwand hinsichtlich der auch bei der Verweigerung der Akteneinsicht bestehenden Verpflichtung, Auskünfte zu erteilen - was bei Führerscheinakten praktisch die Zusammenfassung des gesamten Akteninhaltes bedeutet -, für unvertretbar.
Führerscheinstelle vergißt nichts
Auch nach 14 Jahren wird eine strafrechtliche Verurteilung, die sowohl im Bundeszentralregister als auch im Verkehrszentralregister gelöscht ist, in einem Verfahren auf Neuerteilung eines Führerscheines verwertet. Dies mußte ein Bürger, der aus beruflichen Gründen auf seinen Führerschein angewiesen war, feststellen, als ihm eine bereits getilgte Verurteilung entgegengehalten wurde.
§ 51 Bundeszentralregistergesetz (BZRG) regelt, daß dem Bürger Verurteilungen, die im Register getilgt worden sind, im Rechtsverkehr nicht mehr vorgehalten und zu seinem Nachteil verwertet werden dürfen. Dieses Verwertungsverbot wird jedoch in einigen Fällen, die in § 52 BZRG geregelt sind, durchbrochen. Unter anderem darf eine frühere Verurteilung noch in einem Verfahren herangezogen werden, das die Erteilung oder Entziehung einer Fahrerlaubnis zum Gegenstand hat, wenn die Verurteilung wegen dieser Tat in das Verkehrszentralregister einzutragen war. Ein solcher Fall hatte hier vorgelegen.
Eine unbefristete Verwertungsmöglichkeit getilgter Verurteilungen ist unverhältnismäßig, da sie dem Bewährungsgedanken des BZR nicht Rechnung trägt und die Information mit wachsendem Zeitablauf seit der Verurteilung ungeeignet für Entscheidungen der Fahrerlaubnisbehörde wird. Offensichtlich hatte dies auch der Gesetzgeber schon einmal so gesehen, denn das Bundesverkehrsministerium hatte in einem Gesetzentwurf vom 10. September 1993 bereits eine Änderung des § 52 Abs. 2 BZRG vorgesehen. Danach sollte die Regelung lauten: "Abweichend von § 51 Abs. 1 darf eine frühere Tat ferner in einem Verfahren berücksichtigt werden, solange die Verurteilung wegen dieser Tat nach den Vorschriften der §§ 28 bis 30 b des Straßenverkehrsgesetzes für das Verkehrszentralregister verwertet werden darf." Ein gleichlautender Vorschlag fand sich auch schon in einem Entwurf eines Verkehrszentralregistergesetzes von 1980.
Auf unsere und die Bitte anderer Landesbeauftragter hin hat der Bundesbeauftragte für den Datenschutz das Bundesjustizministerium gebeten, das Bundeszentralregister entsprechend zu novellieren. Da der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unmittelbar gilt, sind schon jetzt auf Landesebene, z.B. durch Verwaltungsvorschriftenschriften, Löschungsfristen bei der Fahrerlaubnisbehörde für strafrechtliche Entscheidungen zu schaffen.
Auch hier: Automatisierung
Die seit Jahren laufenden Planungen zur Einführung eines ADV-Systemes für Führerscheine sind inzwischen so weit, daß uns der Hauptuntersuchungsbericht und das Pflichtenheft vorgelegt wurden.
Das geplante Führerscheinregister soll nicht nur die Funktion der Führerscheindatei erfüllen, sondern dient auch der Vorgangsverwaltung. Nach § 10 Abs. 2 Satz 2 StVZO ist das Führerscheinregister auf die Daten über den Nachweis über die ausgegebenen Führerscheine zu beschränken. Es dürfen danach nur Name, Anschrift, Geburtsdatum, Listennummer und Aushändigungsdatum gespeichert werden. Die weitergehenden Vorgangsdaten sind hiervon getrennt - und mit differenzierten Zugriffsbeschränkungen - zu speichern. Das gilt insbesondere für Daten, die aufgrund unterschiedlicher gesetzlicher Aufgaben (z.B. nach dem Personenbeförderungsgesetz oder StVG und StVZO) gespeichert werden [168]. Die angegebene Rechtsgrundlage [169] ist für die Speicherung der weitergehenden Fahrerlaubnisdaten unzureichend. Zwar liegt der Entwurf einer Fahrerlaubnisverordnung vor, es ist aber noch nicht absehbar, in welcher Form diese in Kraft treten wird. Weil also hierfür noch keine spezialgesetzlichen Datenverarbeitungsbefugnisse existieren, ist § 42 Abs. 1 ASOG anwendbar. Keine Einwände bestehen danach gegen die Speicherung der Daten der Erst- und Neuerteilung, Erweiterung, Umschreibung, Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und die Konzessionsdaten außerhalb des Führerscheinregisters. Für eine Fülle von darüber hinausgehenden Daten waren den vorgelegten Unterlagen keine Speicherungsbefugnisse zu entnehmen. Teilweise hat das Landeseinwohneramt eingeräumt, daß es selbst keine Rechtsgrundlage für die Speicherung erkennen kann.
Auch zu den beabsichtigten Übermittlungen an andere Stellen sind zum Teil nicht nachvollziehbare (z.B. an das Kraftfahrtbundesamt) oder falsche (an die Polizei) Vorschriften genannt. Es ist eine genaue Spezifikation erforderlich, welche Vorschrift die Übermittlung welchen Datums erlaubt. Für die Übermittlung der Konzessionsdaten an das Landesamt für das Meß- und Eichwesen und die Finanzämter konnten keine Rechtsgrundlagen genannt werden. Die Ausführungen zu den beabsichtigten Schnittstellen zu anderen Verfahren sind ebenfalls unzureichend. Auch verschiedene technisch-organisatorische Fragen sind noch klärungsbedürftig. Sofern das Verfahren in absehbarer Zeit realisiert werden soll, ist das Landeseinwohneramt gefordert, umgehend die offenen Fragen zu beantworten.
